[xxviii]换言之，行政诉讼以合法性审查为原则的特点是由司法权和行政权的关系所决定的。
《行政诉讼法》规定了行政机关滥用职权的，法院可以判决撤销，行政处罚显失公正的，可以判决变更，但是并不能就此判定原《行政诉讼法》确立了合理性审查原则。第二种观点认为，合法性审查原则与合理性审查原则在原则体系上是一种并列关系，互不排斥，因此行政法学理论界和实务界经常把合法性审查与合理性审查相提并论，共同作为行政法的基本原则的观点不在少数。
行政法治对于行政行为的基本要求，停留在满足有法必依执法必严违法必究上，还难以从更深层次上对行政行为的正当性进行判断。[xix]由于长期以来合法性审查与合理性审查的界分不清，这直接影响合法性审查原则的适用效果，导致一些应当纳入司法审查范围的事项，仅以合理性审查为借口放弃司法审查。（二）合法性审查原则的存废辨析 自我国行政诉讼制度确立合法性审查原则之日起，合法性审查原则就始终存在争议，特别是当行政法治步入实质法治阶段，是否还需要继续坚守合法性审查原则，这是一个亟需明确的问题。[ii]参见黄文艺：为形式法治理论辩护——兼评《法治：理念与制度》，载《政法论坛》2008年第1期。仅从字面上看，该条规定与1989年颁布的原《行政诉讼法》规定的合法性审查原则相比，除了把具体行政行为修改为行政行为以外，并未对合法性审查原则作出重大改变。
硬法是国家制定法，硬法规制是依法行政的必然要求，依法行政首先应当符合硬法的相关规定。新《行政诉讼法》第6条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。[40] 全国人大常委会法制工作委员会、全国人大常委会预算工作委员会、中华人民共和国财政部编：《中华人民共和国预算法释义》，中国财政经济出版社2015年版，第104页。
在充分发挥全国人大财经委职能的基础上，应当探索更加有力的监督途径，加强《预算法》等财政立法的完善和实施，通过完备的法律法规巩固财政民主原则的落实，提高预算监督和预算执行的规范化水平。但在相当长的时间内，全国人大财经委协助全国人大及其常委会履行预算监督职能的效果不尽人意。[38] 参见前引[20]，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书，第644—645页。[42]这一表述暗示着政府可能存在未经人大常委会批准而擅自调整预算这种不符合宪法规定的行为，也表达了全国人大财经委试图对此类现象进行预防的态度。
如针对地方违法违规举债的问题，全国人大财经委提出：不允许以任何形式或者变通办法突破人大批准的债务限额。如针对预算执行中存在的赤字扩张、浪费严重、税收执法不严等顽疾，多年来全国人大财经委在改进建议部分都会建议预算执行部门严格控制财政支出、加强税收征管、严肃财政纪律，各级人大应加强预算监督等。
[12] 1982年《宪法》实施以来，全国人大常委会历任委员长都发表过人大在监督工作中不唱对台戏的观点。在预算监督的过程中，全国人大及其常委会与国务院的关系是动态的过程，而非静态的结果。李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第531、538页。全国人大财经委的审查结果报告是初步审查的延伸，但不是初步审查的结果。
2014年修订后的《预算法》第14条则规定的是预算批准后20日内公开。但如何安排预算，国务院在编制预算时有非常大的裁量空间。参见彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第472页。[23] 根据1994年通过的《预算法》第12条第2款的规定，全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算。
如在执行中需要作部分调整时，必须按照《宪法》规定，报经全国人大常委会审查和批准。[52]全国人大在相关决议中赞同全国人大财经委审查报告的评价和建议后，审查报告中的相关建议即获得了一定的民主正当性，应当得到国务院及其他部门的尊重。
从合宪性控制的角度出发，如果要对全国人大及其常委会行使预算监督权的实践进行全面和客观的描述，应当对观察的视角进行转变，笔者认为主要有以下三点。因此，本文拟结合《全国人民代表大会常务委员会公报》（以下简称《公报》）中披露的相关信息，对全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告展开实证研究，并着重分析全国人大财经委的预算监督功能。
[36] 参见前引[20]，全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书，第699页。1982年《宪法》在全国人大之下设立了财政经济委员会，其重要的工作职责之一就是提出对国家预算和预算执行情况的审查报告。而目前全国人大对于国务院预算监督的效果仍然有待提高。注释: [1] 参见杨志勇：《中国财政40年：观念与变革》，载《财贸经济》2018年第10期。[8] 参见任喜荣：《地方人大预算监督权力成长的制度分析——中国宪政制度发展的一个实例》，载《吉林大学社会科学学报》2010年第4期。1998年全国人大常委会在设立预算工作委员会（以下简称预工委）时曾说明：（预算的审查）工作的专业性强，工作量大，全国人民代表大会财政经济委员会承担的工作范围较宽，难以集中主要力量进行，目前基本上处于程序性的审查监督，在一定程度上影响了对预算审查监督的深度和力度。
下文主要结合全国人大财经委对中央预算及其调整方案的审查报告，观察和分析全国人大及其常委会依据《宪法》行使预算监督权的过程，展示全国人大及其常委会与国务院在预算监督领域的宪法关系。[46] 前引[32]，全国人大财经委文，第237页。
如全国人大财经委在1993年的审查报告中建议：1993年国家预算经全国人民代表大会批准以后，必须严格执行。[35]一些预算执行过程中长期存在的问题也反映了人大监督政府的宪法关系发生了扭曲，即：人大通过的预算对政府缺乏拘束力，人大也无法对政府执行预算的行为进行有力监督。
随着我国预算体制的完善，人大预算监督权在制度设计层面走向了规范化。因此，单纯从内容上来看，全国人大在审查预算和预算执行情况的报告时，不大可能涉及合宪性层面判断，主要应该局限在合法性层面。
文章来源：《财经法学》2019年第5期。[55] 财政部：《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2012年第2期，第258—259页。通过在预算审查报告中作出评价和建议，全国人大财政经济委员会不断强调着全国人大监督国务院预算活动的宪法意义，维护着全国人大和国务院之间的宪法关系。[35] 全国人大财经委：《第十二届全国人民代表大会财政经济委员会关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的审查结果报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第2期，第237页。
根据《宪法》第62条第（十一）项，全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。在全国人大审查批准上一年度预算执行情况和本年度国家预算草案之前，财政部会代表国务院向大会进行关于预算执行情况和预算安排的报告。
在某些年份，全国人大财经委声称预算执行情况总体上是好的，同时指出预算执行中实质上存在严重的问题，如1993年和2014年的中央预算收支没有完成。尽管近年来个别全国人大代表、全国人大常委会组成人员在财政监督活动中表现积极，如在审议预算和决算报告时尖锐地指出预算执行中存在的缺乏监督、浪费严重、操作不规范、转移支付不合理、政府举债过度等问题，[16]但人大代表个人的意见缺乏制度性的公开途径，个人审议意见的实际影响力也无法评估。
其次，是对本年度预算草案的评价，即对本年度预算安排是否合法、合理、可行作出判断。[16] 参见朱永新：《我在人大这五年：一位民主党派成员见证的中国民主政治进程》（上册），新华出版社2014年版，第350、567—569页。
对预算执行中出现的新问题，全国人大财经委在改进建议中也会适时作出回应。[5] 参见任喜荣：《预算制度改革的宪法基调》，载《财经法学》2015年第2期。如2015年财政部指出2014年预算执行过程中优化转移支付结构，中央对地方专项转移支付项目比上年减少三分之一以上，[57]但全国人大财经委在2017年仍认为中央预算执行过程中财政转移支付管理不够规范，专项转移支付清理整合不够。其次，对于预算执行过程中存在的可能违反宪法精神的行为，全国人大在审查时很难作出刚性处理，认定违宪。
在某些情况下，全国人大财经委在审查报告中会指出预算安排中存在的问题，如收入增长较慢、支出增长较快、赤字扩大等问题，但也会陈述这种预算安排的合理性与现实性，[38]对预算安排的内容并无实质变更。全国人大及其常委会依据《宪法》和《预算法》对国务院预算编制和预算执行活动的监督，才可能更接近合宪性控制（合宪性审查）的语境。
虽然全国人大财经委的这种评价和建议并不具有法定的拘束力，但国务院需要尊重和回应，至少在形式上维系了全国人大与国务院之间的宪法关系，确保了《宪法》第62条第（十一）项的实施，也为新时代我国预算监督体制进一步完善提供了某种制度上的空间。[9] 参见范永茂、赵东伟：《预算民主视野下的人大预算修正权——基于现状与可行性的分析》，载《国家行政学院学报》2013年第5期。
从审查报告的内容安排与逻辑上看，全国人大财经委提出的改进建议既是对上一年度预算执行情况中存在问题的应对与解决方案，也是对本年度预算执行工作可能存在的问题进行预估与防范。在某些情况下，全国人大财经委甚至从宪法的高度强调预算监督的重要性，这使得相关建议带有浓厚的合宪性控制色彩。
